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基层法院审判权滥用的防止与规制

文章来源:政治部 发布时间:2015年1月27日 阅读:4226次 【字号: 】 (双击屏幕滚动阅读)

基层法院审判权滥用的防止与规制

 

杨  娜


《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,其中人民法院独立行使审判权即指审判权专属于人民法院。在保证审判权独立的前提下,为防止审判权的滥用,宪法从四个方面规定了对人民法院审判权的监督:一是上级人民法院对下级人民法院的监督;二是人民代表大会及其常委会对人民法院的监督;三是人民检察院和公安机关的监督;四是人民群众的监督。同时最高法院在1998年和2010年分别发布了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》和《人民法院工作人员处分条例》,以规制审判权滥用现象。然而在现行的司法实践中,法官滥用审判权的现象时有发生,使得本应为民所用的审判权成为法官谋取私利的手段,严重影响司法形象和司法公信。正本清源,我们应客观审视司法实践中对审判权监督的不完善之处,以期寻找对策,实现对审判权滥用的防止和规制。

一、审判权滥用的概念

关于审判权滥用,法学理论界和实务界目前尚未有明确的概念界定。有研究者从民事诉讼的角度,认为审判权滥用是指,“法官在诉讼过程中,逃避和背离法律程序自律而产生的审判权无序和滥用的权力异化状态”。3)我国《刑法》第三百九十九条第一款规定,“在刑事审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判的”构成徇私枉法罪。从上述内容来看,审判权滥用可以界定为,法官在审判过程中,为了达到非法目的或者追求不正当的裁判结果,违反法官职业道德、法律规定而行使审判权的行为。

二、审判权滥用的表现

滥用审判权的表现形式和审判权的行使方式是一个问题的两个方面。一般认为,事实认定权和法律适用权是审判权的具体表现。审判权滥用也主要发生在上述权力行使过程中,其表现形式主要有:

其一,滥用事实认定权。事实认定权是行使审判权最主要、最直接的方式,不管是刑事案件,还是民事案年,法院都必须要通过审判作出被告人是否有罪或是否支持一方诉讼请求的裁判。事实认定权的滥用,从根本上否定了审判权的正当性,污染了司法公正的源头。

其二,滥用法律适用权。法律适用权是审判活动作用于案件当事人的直接着力点。法律适用得适当与否,是衡量审判质量的一个重要标准,它直接影响审判的法律效果和社会效果,关系到国民对审判的尊重信赖或贬抑轻蔑。滥用法律适用权会直接导致判罚失衡,同案不同判的现象,这一项较多的体现在刑事案件上。我国现行刑法对于各个具体罪名的法定刑采取了分段模式,存在较大的量刑幅度,这样的量刑模式增加了司法实践中审理具体案件的难度,也必然增加法官在量刑时自由裁量权的主观随意度。具体包括:此罪与彼罪;刑罚等级和幅度;决定从轻、从重、减轻、免除处罚;决定死刑立即执行还是死缓;决定是否适用缓刑;决定单处还是并处罚金数额;决定没收财产的程度等。如此广泛、重大的裁量权如果不加以合理限制,仅依靠法官的内心良知和个人素质,难以保证权力的正确行使,势必造成权力的滥用。

三、审判权滥用的主客观原因

(一)审判组织中审判权的运行方式

审判组织是审判活动的主体,是人民法院审判案件的法庭组织形式。其中狭义的审判组织是指人民法院审判案件的具体形式,主要包括独任庭、合议庭和审判委员会。

在民事诉讼中,独任庭仅限于基层法院审理简单的民事案件和一般非诉案件;在刑事诉讼中,独任庭仅限于审理依法可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件,检察机关建议或同意适用简易程序的,告诉才处理的案件或者轻微刑事案件。虽然我国法律严格控制了独任庭审理案件范围,在一定程度上限制了法官的审判权,但是由于我国实行案件承办人制度,合议庭“陪而不审”、“形合实独”的现象普遍存在,设立合议庭的最初目的和功能并没有得到发挥,直接导致裁判结果体现出承办人个意志。

审委会作为审判组织在运作程序中依然存在问题,一是审委会讨论案件的程序缺乏公开透明性和专业性,人与案缺乏关联性,违背审判公开和直接审理原则。审委会讨论案件为法院内部行为,具有一定的保密性,不会对外公开,审委会讨论案件时不会传唤诉讼当事人,委员不直接听取当事人的陈述和辩论、辩护,一般也不展示证据,仅仅是听取案件承办人的汇报和根据案件承办人所写的案情报告来作出判决,违背审判公开和直接言词原则,尽管两高已联文下发检察长列席审判委员会制度,但由于列席案件的范围狭窄,难以起到大的效果。二是审委会割裂了审理权和裁判权。报经审委会讨论决定的案件,其实际审理者是合议庭或独任审判员,但最终决定裁判结果的却是审委会,造成审、判分离,合议庭“审而不判”,审委会则是“判而不审”。长此以往不仅会影响法官的积极性和创新精神,也会导致部分审委会委员滥用手中的权力,影响案件的公正判决。在现实中,律师或当事人与法院领导相勾结,致使其利用自身影响力影响案件裁判的案例也大量存在(尽管这类案件并不一定会影响结果的公正,但却是给法院的司法公信力带来极大的影响)。

(二)证据原则

法官不按证据规则审核证据、认定事实、错误地适用法律,造成审判权的滥用。

首先,法官对证据证明力的衡量带有主观随意性。在不同证据证明力的比对与认证以及证据证实案件事实的证明程度上,都带有极大的主观能动性。其次,法官可能对当事人提供的证据带倾向性的删减,使证据与证明对象分离,使当事人真实的诉讼主张因为证据错位难以支撑。再次,对举证责任承担模糊区域规定授权法官确定举证责任主体,很可能被法官恶意使用。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称民事诉讼证据规定)第 7 条规定:“在法律没有具体规定,依本规定及其他司法解释无法确定举证责任承担时,人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则,综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担。”在实践中,这个空洞化的抽象规则往往由于法官不认真履职而直接演化为当事人的诉讼请求没有证据支持而直接被驳回起诉,使法官的司法能动性变成了法官可怕的主观性。最后,法官对当事人申请查证的逃避。由于证据采集的复杂性,证据规则除对有些证据要求法官必须收集,但对有些证据当事人可以申请法官查证,《民事诉讼证据规定》第 17 条第 3 款规定:“当事人及其诉讼代理人确因客观原因不能自行收集的其他材料,可以申请人民法院调查收集证据。”尽管立法规定当事人申请查证的权利,但法官是否查证却是自主确定并不受干涉,对当事人的申请不予理会而以无证据支持驳回起诉的案件并非少数。 

(三)法官的自由裁量权

“任何一种人类语言,都不可能将某个法律规定表达得精确到可以完全排除法官在解释和适用它时的自由裁量权。根据法律规定的精神对它进行解释,并不会使它失掉确定性和可预见性,虽然这种解释需要司法机构高度的自我约束。”4)所以,关键不在于剥夺司法者的解释权或裁量权,因为此权限是司法权固有的本质内容,它必然随司法权一并被授予。对于审判而言,不给法官解释和自由裁量的权利是不现实的,问题在于如何对自由裁量权的范围进行限制。

所谓自由裁量权即是指法官在审判具体案件的过程中,在认定事实、采纳证据和作出判决时所拥有的相对灵活性的判断权。我国是一个法治国家,讲究以事实为依据以法律为准绳,法律规则没有对自由裁量权给予足够科学的设计和规范,但是由于人情化社会以及法院人事财政受地方政府的影响,法官经常受到不当干扰,影响法官依法独立行使审判职权。

由于讲究依法治国,我国法学界占支配性的观点是反对法官拥有自由裁量权。然而,鉴于现行法律不完善、法制不健全的客观实际,我国法官在事实上比公开承认法官拥有自由裁量权的英美法系国家的法官,握有更大的自由裁量权,并且由于缺乏完善的制度监督,法官滥用自由裁量权的现象比较普遍。人民群众反映强烈的司法腐败问题,从某种意义上讲,就是反对法官滥用自由裁量权。“刚性的适用一成不变的法律往往会导致巨大的灾难和重大的非正义现象”,被滥用的自由裁量权完全偏离了自身存在的目的,充满了主观任意和其他因素的介入。

(四)基层人民法院审判队伍的现状

我国现行法官选任制普遍存在着标准偏低的问题,而且选任过程中对法官的职业操守、工作技能等方面没有明确的要求,特别是在基层法院,由于受条件所限,人员流失特别严重,无法留住高素质的优秀人才,人少案多矛盾尖锐,自身造血功能弱,致使基层法院的法官队伍整体素质不高,业务能力不强。当前,我国大部分基层法院法官队伍主要由四部分组成:一是社会招干人员;二是部队转业军人;三是行政分流干部;四是政法院校的大中专学生。就以笔者所在的基层法院为例,全院编制为52名,现在干警44名,其中军转干部16人,从2008年至今招录新人19人,流失7人,长年处于空编状态。全日制本科以上学历仅9人,而全日制法学本科仅3人。44名干警中具有法官资格人员32人,但通过国家统一司考的人数仅有11人(在这11人中35岁以下的年轻上占了9人),其余均参加法院系统内部法官任职资格考试从而取得法官资格。存在经验型法官多,知识型法官少,单一型的多,复合型的少的突出问题。调研发现,多数法官缺少系统的基础理论的学习和训练,未形成科学统一的量刑观。法官的来源途径和教育背景、生活经历等因素必然导致对量刑的差异化理解,所以法院法官队伍特别是基层法院队伍业务素质亟待提升。

(五)基层法院体制问题

从体制上看,法院的人、财、物均受地方权力机关或行政机关控制;法院的人事任命权由地方人大行使;经费由地方财政拨付;甚至物质装备、办公设施等无不与地方政府职能部门发生着千丝万缕的联系。相应的,法官的工资、职级、医疗保险等等都要受制于地方政府。对于某些案件,法官不得不面对来自政府等方面的压力。同时在这个人情化的社会,法官自由裁量受亲属关系、血缘关系、同事关系、领导关系等错综复杂的社会关系的影响依然根深蒂固,尽管法律规定了回避制度,但是不管回避制度如何尽善尽美,都无法克制人情化社会对法官心灵深处的偏向性引导。

四、强化对审判权的监督

(一)审判公开

审判权的行使是裁判者主观认识具体案件的过程,对于这种难以把握的主观性,如何让人们去判断它确实是基于裁判者的理性与良心之上,最佳的途径就是将它公开,使之暴露于阳光之下。法律赋予法官自由判断证据的职权和职责,法官在行使职权的时候必须公开自己对事实判断的理由并表明自己的法律见解。审判公开制度体现审判活动民主性,是司法制度中的一个基本原则。实行审判公开是确保司法公正的有效途径,同时也只有司法公开才能令当事人和社会信服,接受司法裁判并且加以遵守,才能保障司法权威、提高司法公信力5)。

建立和完善审判权监督机制,必须强调审判公开的理念。“审判公开这一民主性制度,要求审判过程必须在公开的、可视的或者是能够了解的环境中进行,并要求诉讼程序的每一个步骤、每一个阶段都应当依法以当事人和社会公众看得见、听得着的方式展开。公开审判制度赋予民众以监督权和参与权,只有这样才能真正达到以权力监督权力,防止权力滥用的目的,同时也体出了民主的真实性和广泛性。”6)因此,对审判权的监督必须保障审判的公开性,强化开庭审理的方式,将监督活动贯穿审判诉讼程序之中,把法院对案件事实和证据认定的过程和结果置于当事人和社会的监督之下。

(二)人权保障

新颁布的刑法修正案中将“国家尊重和保障人权”写入刑法总则第二条,在具体的规定中也多处体现出对人权的尊重和保障。一是在证据制度中,不得强迫任何人证实自己有罪,规定了非法证据排除制度;二是在强制措施当中,完善逮捕条件和人民检察院审查批准逮捕的程序,严格限制采取强制措施后不通知家属的例外规定;三是在辩护制度中,明确犯罪嫌疑人在侦查阶段可以委托辩护人,完善律师会见和阅卷程序,扩大法律援助的适用范围;四是在审判程序中,明确第二审应当开庭审理的案件范围,对死刑复核程序作出具体规定。

法律必须充分重视和保障诉讼参与人的诉讼权利,以实现对国家司法机关和司法人员进行有效的监督。“一方面,由于他们的人权在诉讼中要受到司法机关和司法人员的保护,其保护的程度如何,不仅反映了一个国家的文明程度,而且反映了该国诉讼制度的发展水平,因而要充分有效地保护各个诉讼参与人的诉讼权利,必须对国家司法机关和人员的权力进行限制的监督。另一方面,由于人权主体也是诉讼的主体,其参与诉讼的活动对保证诉讼活动的顺利进行并最终得出正确的诉讼结果,都具有重要的影响,因而他们不仅是人权保障的主体,而且还是诉讼活动的监督主体。”7)

(三)完善审判组织

1.审理民商事案件,允许双方当事人合意选择独任审判员或者合议庭成员

首先,双方当事人对合意选择的法官所作出的裁判,应当有相对高的信任度,可以增强审判组织及其审判行为的公信力,减少和防范“二次诉讼”,减轻信访工作的压力;其次,现阶段法官的综合素质参差不齐,设立双方当事人选择法官的机制,一则可以满足双方当事人接受自己所信任法官裁判的愿望,体现司法民主、为民的精神;二则可以在法官内部产生隐性的激励作用。因为它本身内含着对法官的无形评价,相对于法院内部的评价而言,更具客观性和影响力。这是作为一名法官真正社会公信度的体现。

2.合议庭的改革和完善

改革和完善合议庭制度的基本目标是确保合议庭审理权和裁判权的统一,完善合议庭工作运行机制,保证合议庭成员平等参与、共同决策、独立审判,减少内外干预,建立运转顺畅、功能健全的合议庭工作机制,确保司法公正高效。具体措施有以下几方面:

(1)取消指定承办法官的做法,承办法官制度使合议庭形合实独,阻碍了合议功能的发挥,与设立合议庭的初衷背道而驰。

(2)建立合议庭共同承担权责的制度。在合议庭内部消除因法官在案件审判过程中,因负有不同责任而导致对案件裁判结果起不同影响的现象,真正使合议庭成员都对案件共享权力、同担责任,人人都能发表自己的看法与观点,并对自己的观点与看法负责,从而达到合议的初衷。要形成这种机制,就必须规范合议制度,使合议庭成员只能通过阅卷或庭审获得同等的案件信息,且合议时每个成员都必须独立提出裁判意见,并说明理由和依据。

(3)建立合议庭成员所有意见都载入裁决书的制度。既然合议庭成员都共享权力,同担责任,则每个成员的意见都至关重要,都应载入裁决书。这不仅有助于每个合议庭成员都谨慎地、认真地、负责任地考虑和发表自己的裁判意见,同时也是出现错案时的重要依据。

3.进一步深化审判委员会制度改革

(1)组成。审判委员会应当由院长和本院法官推举的资深法官组成。赋予法官推举审判委员会委员的权利,旨在产生能孚众望的审委会成员,保证审委会的工作质量。

(2)回归审委会的职责。 使审委会的职责定位在研究审判规律和具有共性的审判问题,编撰审判指导意见;决定法官遴选、审判长选任、案件差错责任追究等管理事项;讨论重特大和具有疑难代表性的个案等问题上。

(3)公开行使决定权。在保留审委会个案决定权的情况下,相对于不公开而言,公开利大于弊。在检察长列席审委会前提下,建议制定资深律师列席审委会制度,人民代表列席审委会;建议在裁判文书中,写明审委会对相关案件讨论中的不同意见及其理由,审委会在各方监督下运作,一定程度上可以改变审委会“暗箱操作”的形象,有助于促使当事人服判息诉,提高审委会的专业功能发挥。

(四)完善相关立法

1.完善现行实体法。“法律规定的数量与法官自由裁量权的大小成反比,法律的模糊度与法官的权力成正比;法律的精确度与法官的自由裁量权成反比。”8)当前我国立法正在走向健全,但离真正的法治社会还相去甚远。因此,逐步完善立法和制定有质量的法律,进一步加强立法控制,不仅可以健全我国的法律体系,而且可以减少法官自由裁量权的范畴,有利于公正司法,从源头上整治审判权的滥用。“他山之石,可以攻玉。”可以适当借鉴外国防止和规制审判权滥用的成功经验,结合我国当前司法实践,分析诉讼特性,使我们的立法具有适度超前性,同步扩大法律的涵盖范围,减少法官滥用审判权的机会。

2.严格遵守程序法。完善现行实体法意在通过立法科学化、系统化,减少法律漏洞,明晰法律规定,从而消除审判权滥用的根源,而严格执行程序法则排除了法官公正行使审判权不正常因素对其的干扰。如严格遵守法官回避制度,解决了法官对人情案的“痛苦”,同时有利于防止审判权滥用的出现。如公开审判制度,置审判于公众眼球底下,增加了审判过程的透明度,从一定程度上杜绝了“黑箱操作”。再如审判监督制度,可以对显失公平、公正,罪行相差悬殊的判决及时予以纠正,起到纠正、预防审判权滥用的作用。另外,还有程序法上规定的独立原则、中立原则等,人民法院和法官必须严格遵守,才能有效防止和规制审判权的滥用。

3.加强判例指导作用。判例制度的优点在于“凭借法律自身对社会生活变化的反应机制实现法律的生长,将规则因素与人的因素结合起来,兼顾确定与灵活,使法律在一般条件下保持着渐进的发展,以求得社会生活相协调。”虽然我国已经认识到判例对法官行使审判权所起的重要作用,但是还必须进一步加强判例对相同或类似案件的具体指导作用,突出案例对具体权利义务合理“量化”的先例作用,增加《最高人民法院公报》案例中法理解析部分的内容,使更多的法官可以知悉判处结果的法理依据,达到“知其然知其所以然”的效果。

(五)法官本体

1.法官素养。审判功能的实现,有赖于法官在案件审理过程中准确认定事实、正确适用法律、公正处理案件。作为法官,首要条件是品质。法官的素养主要体现在两个方现:其一,要有学识。审判法官不仅要具备法律技能,还要具备包括相应的社会知识。“司法工作需要与人打交道,与社会打交道,因此法官不仅应当了解法律规范,而且也应当了解法律赖以运行的社会环境。”9)法官的学识是其有能力驾驭审判权的重要条件,也是裁判具有合法性和合理性,进而获得权威性的重要保障。其二要有信仰。在审判过程中,法官要敢于坚持依法得出的正确意见,公平对待诉讼各方,刚正不阿、不畏权贵,维护法律权威,缴护社会主义法治。

2.法官的主导作用。一是法官作为审判委员会成员、合议庭成员或独任审判员时,应当依法独立思考、独立判断、独立、公正地进行审判或发表意见,不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。二是法官对自己审判案件发表的意见和作出的审判结果,要依法独立承担责任,这样使得法官裁量有内在的约束机制。三是法官作为审判组织成员时,应当独立于案件当事人之外,不得“私自会见当事人及其代理人,接受当事人及其代理人的请客送礼。”这是保障独立审判后公正审理的必要要素。四是法官审判案件,除法律规定的特别情况外,一律公开进行,不搞暗箱操作,这种公开审判应当由法院独立自主地依法组织实施,同样不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。五是法官职业和薪酬保障,可以吸纳西方国家关于法官职业和薪酬保障的要求, 保障法官的社会地位和经济基础。

五、结语

伴随着我国法治建设进程的不断加快,人民的法治意识逐渐增强,审判权在社会各个领域的影响也越来越大,因而完善审判权监督制约机制,防止审判权的滥用,对正确体现司法公正价值,充分发挥审判职能,保障公民合法权益产生极其重大的影响,并对我国社会主义市场经济迅猛发展具有深远的意义。

(本文入选《法院调研》2013年75期)



3肖建华:《审判权缺位和失范之检讨---中国民事诉讼发展路向的思考》.政法论坛.2005

4彼得.斯坦.约翰.香德:《西方社会的法律价值》.王献平译.中国法制出版社.2004

5肖建华:《审判权缺位和失范之检讨---中国民事诉讼发展路向的思考》.政法论坛.2005

6高小纺.黄莹:《我国公开审判制度的新发展与再完善》.理论界.2008

7王晓.任文松:《公开审判制度的民主性及其价值》.重庆社会科学.2008

8邓思清:《论审判监督的理论基础》.法律科学.2003

9王晨光:《法官职业化和法官职业道德建设》.江苏社会科学.2007

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[2] 杨春福:《韩国司法公开制度及其启示》,载《唯实·法治文明》,2013年第4期,第64页。

[3] 参见台湾“民事诉讼法研究基金会”:《民事诉讼法之研讨》(七),第207页。

[4] 同注3,第209页。

[5]参见台湾“民事诉讼法研究基金会”:《民事诉讼法之研讨》(一),第44页。

[6] 宋斌编:《读本:美国与德国的司法制度及司法程序》,中国政法大学出版社1998年版,第448页。

[7] 参见(意)卡佩莱蒂等:《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》,法律出版社2000年版,第79页。

[8]厦门市海沧区人民法院课题组:《关于创新司法公开机制的调研报告-以海沧法院为样本》,载《东南司法评论》(2012年卷),第64页。

[9] 厦门市海沧区人民法院课题组:《关于创新司法公开机制的调研报告-以海沧法院为样本》,载《东南司法评论》(2012年卷),第59页。

[10] 浙江省高级人民法院联合课题组:《‘阳光司法’在浙江的实践与思考》,载《法治研究》2012年第1期,第113页。

[11] 王利明等编着:《人格权法》,法律出版社1997年版,第151页。

[12]蒋惠岭,龙飞:《香港澳门的司法公开制度与启示》,载《法律适用》,2013年第4期,第40页。

[13] 蒋惠岭,龙飞:《香港澳门的司法公开制度与启示》,载《法律适用》,2013年第4期,第43页。

[14] 《马克思恩格斯全集》(第一),人民法院出版社1979年版,第76页。